关于事业单位法人注销登记的一点思考

发布日期:2016-12-28

事业单位注销登记是事业单位登记管理制度的重要组成部分,是事业单位法人的彻底合法的终结。目前,随着事业单位网上登记的开展和登记管理制度的持续实施,事业单位法人的设立、变更、年度报告操作程序相对规范和成熟,但注销登记环节相对薄弱,存在单位消失却不办理注销或者注销程序操作难度大等问题,随着统一社会信用代码工作的开展,事业单位法人登记必定会发挥越来越重要的作用,因此解决注销登记中的一些问题很有必要。

一、存在的问题和原因

(一)注销登记难

《事业单位管理暂行条例实施细则》中第51条规定:1.举办单位决定解散;2.因合并、分立解散;3.依照法律、法规和本单位章程,自行决定解散;4.行政机关依照法律、行政法规责令撤销;5.事业单位法人登记依法被撤销,或者事业单位法人证书依法被吊销;6.法律、法规规定的应当注销登记的其他情形。有以上情况的事业单位应向登记管理机关申请注销登记,但在实际工作中,事业单位很难主动申请注销登记。

一是事业单位转企改制注销难。2000年以来,根据中省市的文件精神,事业单位先后在多个领域进行了分类改革,比如公路管理体制、农业基层服务体制、文化体制等等改革。除按上级要求改革外,部分工作部门根据自身工作的需要,也在本领域的事业单位中推进改革,改革后属于经营类的推向市场,比如我县农业局下属原良种猪场、良种繁殖牛场等等,但事业单位在转企文件下发前,人员已基本分流到位,有的甚至人去楼空,无人承担责任来办理法人注销登记。有的虽然转企了,但人员构成复杂,因转企改制的养老保险、人员分流等政策迟迟未予到位,事业单位不愿注销,甚至还出现过已转企注销的事业单位因为养老保险等遗留问题又来要求再为办理事业单位法人证书的情况。二是程序繁重耗时注销难。按照注销登记的要求,注销前,事业单位至少发布三次拟注销登记的公告、成立清算组、评估资产、收回债权债务、审计、处理剩余资产、撰写清算报告等等,过程较为繁重耗时,难以保证程序到位,甚至事业单位根本不愿注销,比如学校的登记管理,因为我县规定村小、完小其人员、经费开支、资金往来等全部由中心校管理,事业单位法人登记也只登记到中心校,但因全县学校整体布局的调整,某中心校成了村校,机构还是那个机构,只不过不再是法人机构,要退出登记,同样需经过公告、清算等程序,注销登记一拖再拖。三是认识不到位注销难。事业单位及举办单位、审批单位重设立轻注销的认识还非常普遍,无论整合还是转企还是其他情况,没有注销登记的意识,单位整合、撤销了法人就自动消失不用申请,便是有也认为那是事登局的事。

随着建立各类事业单位统一登记管理制度的实施,社会力量和其他社会组织利用国有资产举办的、面向社会提供公益的服务机构也要纳入登记范围,凡政府给予财政补贴等优惠政策支持的也为国有资产形式,符合登记条件的机构将大为增加,此类机构的社会活动较为频繁,较政府举办的事业单位其成立解散的机率也相对增加,而无论是事登机关还是审批机关对此类机构的约束能力远不如政府举办的,而随着统一社会信用代码的开展,法人登记将发挥越来越重要的作用,注销登记困难的情况将越发凸显。

(二)清算过程难,且规定不明确

1、清算过程难。清算是事业单位注销登记过程中的重要环节,清算后,清算组织要出具清算报告,内容为:(2)事业单位概况;(3)清算的法律依据;(4)确定清算基准日账面资产负债情况;(5)清算审计情况;(6)资产评估情况;(7)债权确认情况;(8)债权债务的清理和清偿情况及剩余财产的处理情况;(9)清算组织提供的事业单位有无诉讼争议和未完事项的说明;(10)清算结论和其他需要说明的情况。可以看出,清算工作任务比较多且要求的专业性很强,但由于管理体制的原因,现行的很多事业单位带有明显的计划经济特征,独立性较差,其人员管理、经费开支等等全部由举办单位统包统管,事业单位的产权虚置,家底自己根本说不清,而举办单位在资产的管理上则是统筹调配,有的事业单位还未注销到位,资产就被调往其他途径,加上清算缺乏相关的专业性人员,因此让其成立清算组,事业单位则是拖着不愿走程序。

2、政策不明确。《事业单位登记管理暂行条例》第13条规定:事业单位办理注销登记前,应当在审批机关指导下成立清算组织,完成清算工作。在《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第52条规定:事业单位在申请注销登记前,应当在举办单位和其他有关机关的指导下,成立清算组织,完成清算工作。一个是在审批机关的指导下,一个是在举办单位和其他有关机关的指导下,到底是谁来指导。此外从工作实践来看,清算组织成立的五花八门,其负责人有的是举办单位负责人,有的是事业单位负责人,还有举办单位的会计的,应该予以规范。三是《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第53条还规定,事业单位应当提交有关机关确认的清算报告。这个有关机关又指的谁,由谁来确认盖章。

(三)监督管理难

对拒不履行注销登记的行为缺乏有效的制约手段。《实施细则》第70条规定:不按照条例和本细则的规定申请注销登记的,登记管理机关根据情况分别给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚。但事业单位法人登记为设立登记、变更登记、注销登记,年度报告是监督措施,“撤销登记”的含义是什么?怎么操作?

二、注销登记的思考

(一)简化注销登记的程序。注销登记中最困难的是清算,资产的评估、债权债务的清理清偿、剩余财产的处理是其重要内容,这和企业法人的注销登记程序基本一样,但企业的社会活动较频繁和复杂,且涉及到可能有抽逃税的行为,而事业单位法人由于是由政府举办,且人员大都为财政供养,其资产的处理基本不存在问题,债权债务人的利益也能得到保障,会引起的民事诉讼很少。商事制度改革以来,很多地方都在探索和实践企业法人的简易注销登记,事业单位法人登记也进行了改革,同样注销程序也应该进行改革。

《事业单位国有资产管理暂行办法》第39条规定:事业单位整体或者部分资产无偿划转;行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让的可以不进行资产评估。实际工作中,事业单位在整合之前,都会委托审计事务所对资产进行审计。目前,各地都在推进事业单位法人治理试点工作,其理事会成立涵盖的面比较广,2016年,国家事登局印发了《关于公办中小学章程范本等四个章程分类范本的通知》,通知中将注销登记写入了四个分类机构的章程,因此,对退出登记的事业单位在注销时,可由其理事会或监事会出具决定注销的证明即可,尚未进行法人治理结构的由其举办单位出具证明附审计报告或资产移交清单即可,或者在审批机关发文撤销时,由事登机关在事业单位登记管理网上发布至少三次拟注销登记的公告,为期一月或者两月,公告期间无异议的,到期系统自动注销。

(二)完善注销登记相关条款。《条例》应与《实施细则》相一致,明确“清算”“撤销登记”“相关单位”的具体内容,对清算组的构成、清算内容、清算时限、清算涉及部门的法律责任进行详细规定,使其具有可操作性。

(三)加大登记管理的信息化建设力度。目前,各部门都在建立自己的信息化平台,部门之间信息共享成为趋势,从2015年起,我省已实现了事业单位网上管理登记,信息化建设力度大大增进,但还有许多功能需要增强,特别希望能和机构编制管理系统实现信息共享,机构编制发文撤销平台操作后,事登系统自动提示并抓取撤销依据,设立、变更也同样可行,这样即方便了管理,避免浪费,又可以解决因事登与机构编制部门分设而产生的信息获取滞后,使工作处于被动的状态。另外根据《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》(发改财金﹝2016﹞141号)文件精神,还可以与信用信息共享平台对接,对于拒不注销的,在信用信息平台上予以公布和惩戒。



(撰稿人:葛晓华)