其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理研究

发布日期:2015-12-03

随着社会事业全面发展,社会管理创新不断加强,政府加大对公共产品、公共服务投入的同时,鼓励和引导各类社会组织参与社会管理,在公共服务领域逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化的格局,新颖的社会组织群体即其他组织利用国有资产举办事业单位应运而生。如何赋予其独立法人资格,推进社会化进程,实行规范有效管理,是摆在各级登记管理机关面前一个亟需解决的问题。1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》(以下简称《条例》)规定,事业单位是指国家为社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。这意味着其他组织利用国有资产举办事业单位已经纳入事业单位登记管理的范畴。但由于种种原因,浙江省宁波市尚未开展这类事业单位的登记管理工作。为此,市登记管理局将这项课题列入市编委办年初调研课题计划,专门成立课题组,研究分析宁波市其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的现状及制约登记管理的瓶颈问题,从社会事业发展的客观需要和登记管理的要求出发,按照依法行政的原则,提出规范这类事业单位登记管理的对策和建议。

一、对其他组织利用国有资产举办事业单位实行登记管理的重要意义

(一)是深入推进事业单位改革,满足社会公益服务的需要。中共中央、国务院关于《分类推进事业单位改革的指导意见》中明确指出,要适应经济社会发展和人民群众需要,不断拓展公益服务领域,增加公益服务品种,扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用,引导社会力量广泛参与,引入市场竞争机制,充分调动各方面积极性,不断增强公益事业发展活力。通过改革,形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局,努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。这对十二五期间以向社会提供公益服务为主体的事业单位改革和发展提出了明确目标和更高要求。当前,我国物质文明、精神文明建设取得快速发展,人民群众生活质量和水平普遍提高,对社会公益服务需求显著增加。同时面临着公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高等诸多矛盾和问题。光靠国家机关举办事业单位难以改变这种状况,其他组织利用国有资产举办事业单位是对国家举办事业单位的有益补充,在经济社会发展中发挥越来越重要的作用。因此,对这类事业单位实行登记管理,有利于推进事业单位改革,有利于丰富和拓展社会公益领域投资渠道和方式,有利于更好地满足人民群众对公益服务需求。

(二)是规范事业单位管理,推进社会公益事业发展的需要。长期以来,国家机关举办事业单位作为行政机关的延伸品和附属物,享有行政机关所拥有的特权。其他组织利用国有资产举办事业单位与之相比,存在着事业法人的主体地位得不到确认,政策得不到倾斜、资源分配不足,职工待遇得不到保证等困难,在公平竞争的市场环境中始终处于弱势地位。对其他组织利用国有资产举办事业单位实施登记管理,从法律意义上确认其法人主体地位,保证其以事业单位名义参与市场活动,具备独立承担民事责任的能力,这有利于调动这类事业单位的积极性、主动性和创造性,促进事业单位不断发展壮大。同样,也激励国家举办事业单位通过自身改革挖掘潜力,增强后劲。使两类事业单位互相依存,互相补充、相互竞争、相互促进,从而推进社会公益事业的全面发展。

(三)是完善登记管理,维护社会正常经济秩序的需要。尽管,按照《条例》规定,其他组织利用国有资产举办事业单位纳入事业单位登记管理的范畴,由于这类事业单位有一定的特殊性,国家对如何登记管理至今没有明确的规定,各地开展这项工作不是很平衡,操作不是很规范。国家登记管理局关于《“十二五”期间事业单位登记管理工作指导意见》中已将研究解决利用国有资产举办,直接在登记管理机关登记的事业单位管理问题列入“十二五”期间登记管理工作主要任务,并在下步《条例》的修改中加以规范。因此,我们要积极探索其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理方式,通过理论研究和实践尝试,不断拓展事业单位登记领域,扩大事业单位登记覆盖面,进一步完善对事业单位登记管理,维护正常的社会经济秩序。

二、宁波市其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理初步实践

2001年,宁波市大规模的事业单位登记换证工作结束后,按照《条例》要求,酝酿实施其他组织利用国有资产举办事业单位的登记管理工作,对宁波市这类单位基本情况进行了专题调研。据统计,全市有这类单位近2000家,主要涉及到教育、卫生部门,多数单位只经过相关部门资质认可,个别单位经过机构编制管理部门审批,有相当一部分单位在民政部门作为民办非企业单位登记。并且这类单位在机构设置、业务活动开展、人员管理上有很大差异,情况十分复杂。当时,考虑到对这类单位管理的政策法规不健全,一旦登记确认其为事业单位,难以解决人员身份、流动、工资福利、社保等问题,因此,暂缓办理这类单位的法人登记手续。

2002年,为大力发展宁波市高等教育事业,培养适应市场经济的实用技术人才,经浙江省人民政府批准,由宁波大红鹰经贸有限公司出资举办了一所规模较大的高等职业学校宁波大红鹰职业技术学院。宁波大红鹰经贸有限公司是一家国有企业,所属宁波大红鹰职业技术学院应作为其他组织利用国有资产举办事业单位进行登记。事业单位性质、内设机构、人员编制、领导职数、职工工资福利、社保等一系列问题摆在我们面前。在市委市政府的大力支持下,经过反复调研,与相关部门协商沟通,妥善解决了上述问题,为学院开办创造了良好的条件。2003年1月,宁波大红鹰职业技术学院正式办理事业单位法人登记,成为宁波市首家登记的其他组织利用国有资产举办事业单位。

2010年初,根据《浙江省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》(浙江省政府令第456号)的精神,浙江省全面开展农村五保供养机构事业法人登记工作。由于这类机构审批机关、举办主体、规模、人员配备和管理渠道等五花八门,给登记工作造成一定难度。首先,会同民政部门对全市农村五保供养机构基本情况进行调查,以严格标准、归并整合、兼顾公平的原则,合理确定登记范围、对象和条件。其次,专门召开了县(市)区编委办分管领导和登记管理人员参加的会议进行布置。以市政府办公厅名义下发了《关于农村五保供养机构登记管理工作的通知》。再次,加强对登记工作的督查和指导,及时了解各地工作进展情况,协调解决登记管理工作中的困难和问题,至2010年5月底,全市共有104家农村五保供养机构办理了其他组织利用国有资产举办事业单位的法人登记,为全市今后推行这项工作奠定了基础。

三、其他组织利用国有资产举办事业单位发展中存在的问题

宁波市其他组织利用国有资产举办事业单位虽然有一定的发展,但还存在不容忽视的一些问题,必须通过改善结构、完善制度、规范管理,逐步加以解决。

(一)机构设置存在一定随意性。其他组织利用国有资产举办事业单位的设置往往出于出资人的意愿,带有一定的随意性。以我市农村五保供养机构为例,在未实行登记前,部分乡镇有两个以上农村五保供养机构,造成管理水平低下,资源浪费。对此,进行了整合,要求必须按照登记条件经过各级民政部门的审批,且每个乡镇保留一个机构,从而提高了社会资源的利用率。

(二)事业法人的主体资格不明确。尽管,宁波市对一些教育、社会福利机构进行了登记,但由于这项工作没有全面铺开,登记覆盖面不是很大。尚有许多单位到民政部门办理民办非企业单位登记。多数单位没有经过事业法人登记,无法取得事业单位法人主体资格,难以在市场竞争中取得主动地位。

(三)财力得不到充足保障。其他组织利用国有资产举办事业单位与国家机关举办事业单位一样,是以公益为目的非盈利性的社会组织,事业单位经营收入只能用于自身建设和发展,出资人不能取得任何回报。这类单位成立之初,出资人会投入一定的财力保证其运行开支。但随着时间推移、环境变化,出资人的投入意愿会衰退,投入资金会减少,在很少得到政府财政资助和拨款的情况下,这类单位只能通过“自体输血”发展壮大。一旦业务萎缩,经营不善,资金短缺,就不能保证单位的持续发展。

(四)内部管理不够规范。一是人事管理不规范。其他组织利用国有资产举办事业单位由于没有纳入编制管理,享有更多的用人自主权,单位人员聘用制度不够规范,造成录用人员标准不一,把关不严。在日常管理上,没有建立起公平有效的人员考核制度和办法,致使考核流于形式,没有真正发挥激励作用。在员工待遇上,未能按照事业单位标准健全员工的医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金等各项社会保险制度。不重视和支持员工职称评定,影响员工专业技术能力的提升。二是财务管理不够规范。有的单位没有配备专兼职财务人员,财务管理制度不健全,执行不力。三是监督管理薄弱。有的单位没有形成自我监督、自我约束管理机制,单位管理欠缺,矛盾问题淤积,工作难以落实。

(五)人员素质能力偏低。其他组织利用国有资产举办事业单位人员整体素质偏低,学历、职称、年龄结构比例不合理已成为制约单位规范发展的重要因素。以农村五保供养机构为例,人员年龄普遍偏高,文化素质普遍偏低,绝大多数职工不易接受新技术、新知识,不能适应事业发展的需要,有的单位甚至出现无人会操作使用登记管理软件系统的现象。导致事业单位实际可用人员较少,真正会干事的不多,被形象地说为“点起名来百十号,干起活来找不到”。

四、制约其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的原因分析

(一)传统观念影响。传统观念认为,事业单位的主管部门是行政机关。当一家事业单位成立时,该单位与行政主管部门的隶属和主管关系就已经确定。事业单位管理层的任命、预算、财务和人事计划审批、业绩评估等各项权利都掌握在主管部门手中,事业单位没有自主权。而其他组织利用国有资产举办事业单位虽承担社会公益服务的职能,但与主管部门的关系不是很紧密,从建立、运行到管理基本按照市场化模式进行,更类似于企业。因此,一般认为这类单位不是真正意义上的事业单位,不能按照事业单位实行登记管理。同时,单位本身对事业单位登记管理政策法规也缺乏了解,对事业单位概念、性质的认识比较模糊。多数认为应按民办非企业单位归属民政部门登记,不是事业单位登记管理的范畴,造成绝大部分单位流入到民政部门登记的现象。

(二)登记条件难把握。首先,从前置审批上看,国家机关举办事业单位由各级政府及其机构编制管理部门审批,一般对事业单位的工作职责、机构规格、人员编制等都进行核定,审批条件和程序较为规范。而其他组织利用国有资产举办事业单位由行业主管部门审批,对这类单位职责、规模没有严格的规定,审批条件和程序也不一定规范。其次,从法定代表人产生上看,国家机关举办事业单位法定代表人由主管部门任命,符合严格的干部管理原则和相关程序。其他组织利用国有资产举办事业单位法定代表人一般由出资单位委派,人员身份较为复杂,有可能不符合事业单位法定代表人的资格条件。再次,从承担民事责任的能力上看,国家机关举办事业单位有充足的财政资金供给,具有较强承担民事责任的能力。其他组织利用国有资产举办事业单位财力上得不到充分保障,承担民事责任的能力相对较弱。综上所述,给其他组织利用国有资产举办事业单位的登记管理带来一定难度。

(三)配套政策不完善。目前,就事业单位定义而言,虽将其他组织利用国有资产举办事业单位列入事业单位的范畴,但在机构编制、法人登记、人事财务管理等方面,国家政策法规都没有明确规定,使这类事业单位管理无法可依,无章可循,陷入无序状态。如在机构编制管理中,由于没有核定其工作职责和人员编制,造成职责不明、岗位设置不清晰、人员配置失度的现象。在人事财务管理中,由于没有建立一整套系统完备的制度来规范这类事业单位的管理,使单位、职工无法享受一般事业单位的同等待遇等等。政策法规的缺失,造成管理人为操控,优秀人才难以吸纳、职工素质能力低下、财力得不到保证,严重制约这类事业单位的发展。

五、国外经验对规范其他组织利用国有资产事业单位登记管理的启示

为更好地研究其他组织利用国有资产举办事业单位的登记管理办法。认真学习和研究了国外社会组织改革和管理的有益经验,主要从以下三个方面得到启示:

(一)以法人登记为平台,构建监管重要关口。在日本、新加坡一些国家,社会组织若想获取法人资格并对组织行为负有限责任,则必须进行法人登记。政府透过法人登记起到规范组织内部治理和明晰组织法律责任的规制效果,不进行注册登记就不能享受免税待遇。法人设立登记分为两种,一种是单一登记制,社会组织向登记管理机关申请成立时,仅受形式审查,无须其他相关部门批准,如新加坡。另一种是双重登记制,社会组织在向登记管理机关申请登记之前,必须取得有关业务部门的批准,登记管理机关据其批复作出登记与否的决定,如日本。因此,法人登记作为一种必要的管理手段,已经成为政府对社会组织进行监管的一个重要关口。

(二)强化各部门职责功能,构建社会组织的多元监管格局。无论哪个国家,对社会组织监管所涉及的往往不止一个部门,需要构建一个主体多元的监管体系。从实际情况看,各国都比较重视登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力,不同国家由于国情不同,在某些方面做法会比较突出。如美国以税收管理为重点,通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径对免税资格进行认定和更新,对组织存在问题,根据具体情况,采取罚款、取消免税资格等处罚措施进行处理。英国等国家十分重视发挥登记管理机关日常监管职责,英国慈善委员会除负责慈善组织的登记以外,还通过年度报告制度、审计与独立财务检查制度、公益募捐管理制度、访问制度、质询调查制度等手段,负责对慈善组织的日常监管,并为慈善组织提供信息、咨询等方面的支持。各国通过多部门的合作、采取各种有效的监管措施,实行对社会组织的联合监管。

(三)通过各种手段,为社会组织提供支持性服务。一是通过机构改革强化政府对社会的支持。英国积极主动进行机构改革,从组织上推动政府各部门及各级政府与社会组织之间的合作。二是通过税收优惠,为社会组织发展提供有力支持。税收优惠分为两类:第一类,对社会组织本身的税收优惠。大部分国家采取行政许可的方式认定社会组织的免税资格,在税收减免幅度上向非盈利性社会组织倾斜。第二类,向社会组织捐赠的组织和个人的税收优惠,公益捐赠减免税制度成为鼓励和推动社会捐赠的重要措施。三是以购买公共服务的方式扶植社会组织。如美国、英国等国家采取“公开招标、合作运作、项目管理、评估兑现”的方式将公共服务外包给社会组织,在政府财政预算中列出专用资金用于向社会组织购买公共服务,积极扶植资助社会组织。四是建立战略支持框架体系,加强与民间公益组织的合作。如,英国政府1998年签署了具有里程碑意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》,从国家层面确立了政府与社会组织战略合作的框架,成为各国竞相学习效仿的榜样。另外,部分国家采取财政直接拨款的方式资助社会组织。

六、规范其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的措施和建议

针对其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理存在的问题和原因,在学习和借鉴国外社会组织管理的基础上,根据国家有关精神,结合我市经济社会发展的现状和特点,积极探索其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的新思路、新途径、新方式,实现这类事业单位规范健康发展。

(一)坚持公益服务方向,大力发展社会公益事业

目前,人民群众不断增长的公益服务需求与社会资源不足的矛盾仍然是社会的主要矛盾。政府在加大投入的同时,迫切需要社会力量投资参与公益事业,扶植社会公益组织发展壮大。其他组织利用国有资产举办事业单位主要承担着教育、卫生、科研等公益服务的职能,是事业单位的有机组成部分,其管理必须纳入对事业单位管理的大系统之中,通盘考虑。

按照分类推进事业单位改革的要求,合理布局社会公益服务结构,大力发展社会公益事业,通过扩大宣传、增加投入、政策倾斜等有效方式,积极鼓励社会力量参与和提供公益服务,支持民间资本以出资创办、入股联办、民办公助、公办民助的形式兴办社会公益事业。加强社会公益组织管理,规范公益组织市场行为,确保其公益发展方向。积极探索科学发展的管理方式,认真落实事业单位法人的自主权,只有切实解决其发展过程中遇到的困难,才能保证规范健康发展,有效缓解当前公益服务供求之间的矛盾。

(二)规范“市场准入”条件,确立事业法人主体资格

进行事业单位法人登记,确立事业单位市场主体资格,是事业单位进入市场,实现社会化的基础条件。那么怎样解决其他组织利用国有资产举办事业单位由谁来登记管理,如何进行登记管理等一系列问题呢?一是规范审批环节和程序。行业主管部门批准设立这类事业单位时,应统筹考虑社会公益事业的发展状况和行业特点,科学合理设置机构、配置人员。有关审批事项应事先报机构编制管理部门核准。二是加强法定代表人管理。应打破单位性质、个人身份等限制,兼顾这类事业单位的特点,确定法定代表人的任职资格条件,明确法定代表人的权力、义务和责任。组织开展法定代表人培训工作,提高法定代表人素质和能力,以适应事业发展和内部管理的要求。三是加强对这类事业单位的监管。采用实地核查、年度报告、信息公开等有效方式,督促这类事业单位按照《条例》及其他相关政策法规的要求规范发展。

(三)制定完善配套政策,营造公平良好的发展环境

在深入推进事业单位改革的同时,有关职能部门需研究其他组织利用国有资产举办事业单位的发展问题,制定和完善相关配套政策,采取切实有效措施,扶植这类事业单位的发展。一是在政策允许范围内,如有个别单位引进高层次人才时,也可向当地机构编制管理部门申请配备事业编制,以吸引优秀人才进入社会公益事业队伍。二是采取民办模式,在保证运行质量的前提下,适当提高收费价格,以积累充足的物质资本,增强事业发展后劲。三是在税收方面给予投资、捐赠方一定的优惠政策,提高民间资本的投资吸引力。四是关心这类事业单位职工的成长和发展,在人员录用、教育培训、职称评定、考核激励、社会保险等方面实行与国家举办事业单位的同等待遇,发挥内部积极性和潜动力。五是加强与政府之间的合作,通过共同研发、服务外包等方式,拓展业务,增强“造血”功能,促进这类事业单位不断发展壮大。

(四)完善内部治理结构建设,提高科学化管理水平

探索建立事业单位法人治理结构,促进各方、各层次举办的公益服务提供主体的权力和义务的均等化,使不同公益服务提供主体能够独立运行、公平竞争、有序发展,从而调动社会力量参与兴办公益事业的积极性、主动性,有利于实现事业单位投资主体多元化,促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。因此,应加快推进其他组织利用国有资产举办事业单位法人治理结构建设,加强内部管理,提高公益服务的质量和效率。

1.建立以理事会为主要形式的组织架构。由有关职能部门、行业主管部门、事业单位和服务对象按一定比例组成,明确理事会职责和权力、义务、责任。设立监事会,明确组成人员,依法行使对事业单位的监管职责。

2.制定事业单位章程。对事业单位的基本信息、宗旨和业务范围、理事会职责、构成、会议制度、理事、理事长的产生方式、权力、义务和任期,管理层的职责及产生方式,法定代表人产生程序,事业单位财产、经费使用与管理等方面作出明确规定,为事业单位依法运行、规范发展提供依据。

3.建好管理层。明确管理层的组成人员和主要职责,正确处理好理事会与管理层的关系。

4.健全内部管理制度。建立和完善绩效考评、财务管理、激励约束、信息披露、责任追究、审计监督等一系列内部管理制度,为法人治理结构的良好运行提供重要保障。